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山东天然气直供大反转,背后有何深意?

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天然气直供是降低用气成本的重要手段,但常与城燃企业特许经营权冲突,目前看来实施效果尚不明显,亟需深化气价市场化改革。
山东省住建厅日前发布《关于公布行政规范性文件动态清理结果的通知》,对行政规范性文件进行了动态清理。其中,《关于支持和规范对企业天然气用户实行直供服务的实施意见》(下称“《实施意见》”)赫然在列,引发业内关注。
早在2019年11月,《实施意见》由山东省住建厅、山东省发改委联合发布实施,明确提出支持工业集中区、燃气集中供暖、热电联产等天然气大用户(年5000万立方米以上)向中石油、中石化、中海油等天然气生产销售企业直接购买天然气,使得山东省成为全国率先发文支持天然气直供的省份之一。
如今,实施不到两年,《实施意见》便被清理废止,背后有何深意?对我国天然气直供政策又有何影响?
山东直供政策操作性不强
所谓天然气直供,是指用户直接向上游商(比如中石油、中石化、中海油)购买天然气用于生产或消费,不再经由各级管网以及城燃企业层层转售。这对于减少中间环节、降低供气成本及终端用户用气成本具有重要意义。
近年来,国家相关部门多次发文鼓励大用户直供,强调“建立用户自主选择资源和供气路径的机制”,多地也相继出台了支持大用户直供的文件。但由于直供政策与城燃企业特许经营权制度间存在矛盾,剥离了城燃企业的大用户,减少了交叉补贴,因此一直以来在业内争议较大。
比如此次宣布废止《实施意见》的山东,曾在文件中提出“新建天然气直供管道不应违背既定燃气经营区域划分(政府特许经营协议)”。
针对山东此次清理废止《实施意见》,一位山东省相关部门内部人士对记者直言:“实事求是地说,山东省的《实施意见》本就含金量不高,操作性不强,就算不废止,实际也用不上。因为,一方面,《实施意见》设置的大用户直供门槛是年用气量5000万方以上,相较其他省1000万方、2000万方的门槛,是全国最高的。另一方面,《实施意见》要求不能违背既定燃气经营区域划分,按照这个要求,山东省内符合直供条件的企业寥寥无几。”
据介绍,山东省上述《实施意见》出台后,自2019年底开始,中石油山东销售公司开始对淄博金晶玻璃有限公司实施直供,年预计可降低用气成本5700余万元。但此后由于背后的利益博弈,该直供最终夭折。
阳光时代律师事务所合伙人陈新松告诉记者:“山东这个直供政策本来是要执行到今年底的,现在算是提前终止了。但它并不意味着山东天然气直供政策的颠覆性调整,应该是准备出台新的政策,但目前还没出台,说明各方面对这个政策的认知程度不同,博弈也比较厉害。”
“归根结底是政策与法律如何协调的问题”
事实上,除了山东外,自2017年以来,安徽、四川、福建、浙江、广东、广西等多地相继出台了支持天然气直供的相关政策文件。比如浙江省发改委于2020年5月就《浙江省天然气上下游直接交易暨代输试点规则(试行)》向社会公开征求意见,明确天然气直供用户的准入门槛为年用气量2000万立方米以上;广东省发改委于2020年8月发布《关于调整省内天然气直供事宜的通知》明确指出,年用气量达到1000万立方米以上、靠近主干管道且具备直接下载条件的工商业用户可实施直供。
“各地天然气直供政策推行的时间不长,都还处在探索阶段。另外,由于直供政策目前仅是各省制定的相关文件,相较于特许经营权的法律法规属性,地位并不高。因此相互之间产生矛盾时只能用协调或沟通的方式解决,并没有一个非常清晰的规则。在这样的背景下,目前看来,直供政策的效果还不是太明显。”陈新松对记者表示。
中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海指出:“国家发文提出要减少供气环节,降低用气成本。但至于怎么减少、怎么理顺天然气市场的关系,实际上并没有更具体的文件。有些地方政府出台文件,明确提出允许直供。但这就带来另外一个问题:在现有的政策体系下,对地方具有特许经营权的燃气企业来说,相当于最赚钱的那部分被拿走了,而对不赚钱的居民用气部分依然要提供普遍服务,这就造成了权利和义务的不对等。直供政策的提出没有充分的配套政策,并不成熟。虽然满足了部分企业的愿望,但对整个市场格局的影响考虑得不周到。”
在陈新松看来,这背后归根结底是政策与法律如何协调的问题。“大用户直供属于政策范畴,但特许经营权是地方政府和燃气企业依照国家部委的部门规章签订的行政协议,比直供政策更能得到法律保护。虽然很多地方出台的直供政策都强调跟原来的特许经营协议做好衔接,不能直接产生冲突,但具体怎样衔接,并没有更高层面的文件和标准。”
理顺价格机制是关键
对于大用户直供和燃气特许经营权之间的矛盾,多位受访者对记者表示,关键在于进行充分的市场化体制改革,进一步理顺价格机制。
“交叉补贴没有得到解决之前,就开始推行大用户直供,显然是对履行普遍供气责任的城燃企业的伤害,并且会削弱城燃企业普遍供气的能力,最后伤害的是整个区域内所有燃气用户。”陈新松说。
上述山东省相关部门人士也表示:“之所以出现目前的问题,表面上是直供政策和特许经营权之间的矛盾,本质是市场化改革决心大小的问题。当年允许大用户向发电企业直接购电的时候,来自电网的阻力比现在城燃企业的阻力还大,但是现在我们的电力市场化交易程度已经很高,很大部分电量都是通过市场交易实现的,供电公司并没有亏损。”
“如果取消价格交叉补贴,真正让市场来决定天然气的价格,这个问题就很好解决了。让市场在资源配置中起决定性作用,我们现在还没实现,说到底还是改革力度不够,没有还原天然气价格的本来面目,附属的东西太多。”上述人士说。
国家能源局山东监管办党组成员卢延国指出,要坚定不移推动天然气直供。“降低终端气价是个系统工程,在上游市场未放开、中间管网开放不够的背景下,通过‘直供’大面积降低气价,难度很大,但仍然是目前天然气价格改革中相对容易打开的缺口。直供用户和城燃企业之间不是零和博弈,而是可以变成一场多赢的合作。”
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